A INCORPORAÇÃO DE PRINCÍPIOS SUSTENTÁVEIS NOS EDITAIS DE SERVIÇOS DO SISTEMA PE-INTEGRADO
Maria da Conceição Cardoso Ayres[1]
Instituto de Tecnologia de Pernambuco
Eduardo Paes Barreto[2]
Instituto de Tecnologia de Pernambuco
Salomão Abdo Aziz Ismail Filho[3]
Ministério Público de Pernambuco
Marcia Cristina de Souza Matos Carneiro[4]
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Carlos de Oliveira Bispo[5]
Universidade Federal de Pernambuco
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Resumo
Este artigo visa examinar como os editais provenientes do sistema PE-INTEGRADO abordam os princípios sustentáveis, com o intuito de promover a prática de compras públicas ambientalmente responsáveis. Foi efetuado um estudo de caso por meio de uma pesquisa documental dos processos licitatórios homologados entre janeiro de 2018 e agosto de 2022. Sendo assim, este estudo se concentrou na contratação de serviços de limpeza predial, escolar e hospitalar, utilizando a plataforma de compras do Governo de Pernambuco como fonte de dados. Os resultados revelaram que os princípios sustentáveis são mencionados no termo de referência como parte das responsabilidades da contratada, porém sem uma fase específica de exigência. Além disso, notou-se a ausência de mecanismos de fiscalização que imponham à entidade privada a obrigação de cumpri-los. Portanto, observou-se que a instituição atendeu à exigência legal ao incluir nos editais os princípios sustentáveis estabelecidos pela legislação nacional. No entanto, ao examinar mais detalhadamente, identificou-se a falta de ferramentas eficazes de fiscalização em todas as etapas do processo de compras públicas, as quais deveriam compelir a entidade privada a cumprir as exigências sustentáveis.
Palavras-chave: licitações sustentáveis; editais de serviços; sistema integrado; meio ambiente.
THE INCORPORATION OF SUSTAINABLE PRINCIPLES IN THE SERVICE BIDS OF THE PE-INTEGRATED SYSTEM.
Abstract
This article aims to examine how notices from the PE-INTEGRADO system address sustainable principles, with the aim of promoting the practice of environmentally responsible public procurement. A case study was carried out through documentary research on bidding processes approved between January 2018 and August 2022. Therefore, this study focused on contracting building, school and hospital cleaning services, using the purchasing platform of Government of Pernambuco as data source. The results revealed that sustainable principles are mentioned in the terms of reference as part of the contractor's responsibilities, but without a specific requirement phase. Furthermore, it was noted the absence of inspection mechanisms that impose on the private entity the obligation to comply with them. Therefore, it was observed that the institution met the legal requirement by including sustainable principles established by national legislation in the notices. However, upon closer examination, a lack of effective oversight tools was identified at all stages of the public procurement process, which should compel the private entity to comply with sustainable requirements.
Keywords: sustainable bidding; service notices; integrated system; environment.
LA INCORPORACIÓN DE PRINCIPIOS SOSTENIBLES EN LOS EDITALES DE SERVICIOS DEL SISTEMA PE-INTEGRADO
Resumen
Este artículo tiene como objetivo examinar cómo las convocatorias del sistema PE-INTEGRADO abordan principios sustentables, con el objetivo de promover la práctica de compras públicas ambientalmente responsables. Se realizó un estudio de caso a través de una investigación documental sobre los procesos de licitación aprobados entre enero de 2018 y agosto de 2022. Por lo tanto, este estudio se centró en la contratación de servicios de limpieza de edificios, escuelas y hospitales, utilizando como fuente de datos la plataforma de compras del Gobierno de Pernambuco. Los resultados revelaron que los principios sustentables se mencionan en los términos de referencia como parte de las responsabilidades del contratista, pero sin una fase de requisitos específica. Además, se advirtió la ausencia de mecanismos de inspección que impongan a la entidad privada la obligación de cumplirlos. Por lo tanto, se observó que la institución cumplió con el requisito legal al incluir en los avisos principios sustentables establecidos por la legislación nacional. Sin embargo, tras un examen más detenido, se identificó una falta de herramientas de supervisión efectivas en todas las etapas del proceso de contratación pública, lo que debería obligar a la entidad privada a cumplir con requisitos sostenibles.
Palabras clave: licitación sostenible; avisos de servicio; sistema integrado; medio ambiente.
1 INTRODUÇÃO
Desde o relatório de Brundtland em 1987, a sustentabilidade tem sido um tema amplamente discutido e ganhou destaque nas agendas internacionais. O foco está na busca por ações que desacelerem a extinção da natureza. Esse interesse crescente é evidenciado em eventos globais, onde países são instados a comprometerem-se com políticas de ecodesenvolvimento. O poder público intervém através de políticas voltadas para o desenvolvimento, incluindo a promoção da compra pública sustentável. Essa abordagem visa difundir práticas ambientalmente responsáveis na produção industrial e incentivar mudanças no consumo, promovendo a conscientização nas aquisições.
A partir de 2010, por meio de legislação específica, a promoção do desenvolvimento nacional sustentável tornou-se uma imposição no ordenamento jurídico brasileiro, com a obrigatoriedade de implementar a compra pública sustentável. Isso resultou em significativas alterações nos processos de aquisição de bens e contratação de serviços, introduzindo exigências nos procedimentos licitatórios para assegurar o desenvolvimento ancorado nos pilares ambiental, econômico e social. O patrimônio cultural foi incorporado ao contexto legal a partir de 2019.
Convém evidenciar que a compra pública sustentável confirmada no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 12 (Agenda 2030) - consumo e produções sustentáveis - especificamente a meta 12.7, que tem como fundamento uma apropriada intervenção estatal na economia, na forma de estímulo à produção de atividades que incorporam de boas práticas sustentáveis, em decorrência do grande poder de compra da Administração Pública em seus vários níveis (ONU, 2015).
O Governo de Pernambuco seguindo o encadeamento legal, através de seu sistema de compras integradas, inseriu nos seus certames licitatórios critérios de sustentabilidade ambiental denominados de obrigações e responsabilidades ambientais específicas.
É nesse contexto que se delineia o objetivo do presente estudo: investigar de que forma os princípios sustentáveis são postulados nos editais de compras de serviços do sistema PE-INTEGRADO no intuito de promover a compra pública sustentável, no período de 2018 a 2022.
2 SUSTENTABILIDADE E COMPRA PÚBLICA SUSTENTÁVEL
O movimento ambientalista, iniciado nas décadas de 40 e 50, ganhou relevância global nos anos 60 com "Primavera Silenciosa" de Rachel Carson. O conceito de desenvolvimento sustentável foi formalizado pelo relatório de Brundtland (1987), definindo-o como atender às necessidades presentes sem comprometer as futuras gerações (Braun; Robl, 2015).
A sustentabilidade tornou-se pauta global, promovendo compromissos e documentos que ratificam seus princípios (Silva, 2020). Num cenário em que evidências do processo de sustentabilidade seriam necessárias para conter o avanço das ações de degradação promovidas pelo homem sobre o meio ambiente surgiu o conceito do Triple Botton Line, criado por John Elkington (1994). Este conceito destaca que o desenvolvimento sustentável requer uma base que seja economicamente viável, ambientalmente coerente na interação de processos com o meio ambiente e socialmente justo (Oliveira et al., 2012).
Eventos como a Terceira Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, a 21ª Conferência do Clima e a Cúpula do Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações Unidas (ONU) contribuíram para moldar a agenda internacional pós-2015. Esta última aprovou os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e suas 169 metas, estabelecendo a Agenda 2030 como um marco na promoção da sustentabilidade global.
Nesse contexto, surge a compra pública sustentável como prática de aquisição empregada pelos governos o que constituiu para Wang et al. (2021) numa ferramenta de política ambiental com a responsabilidade de transformar o verde em uma norma social compartilhada, com potencial de desempenhar um papel orientador para o consumidor individual.
De forma que a compra pública sustentável desponta como uma política pública adotada pelos governos mundiais com o propósito da Administração Pública intervir de modo concreto nas relações de produção de toda uma cadeia de consumo.
Seguindo esse raciocínio afirma Costa e Terra (2019) que o Estado enquanto indutor de compras públicas sustentáveis como meio para o atingimento de vários objetivos governamentais, pode transformar a realidade de distintos mercados e impactar no cumprimento do objetivo de diversas políticas públicas sustentáveis.
A partir desse momento, no perceber de Karnopp (2019) novos desafios estratégicos decorrentes da globalização, tais como responsabilidade social e desenvolvimento sustentável surgem para a Administração Pública, em especial para as compras públicas, em função dos acordos internacionais os quais o Brasil é signatário, tais como Agenda 21[6] e o Plano de Ação de Produção e Consumo Sustentáveis[7].
A contratação por meio da licitação pública atrelada ao desenvolvimento nacional sustentável é defendida por Santos e Smorigo (2019) como sendo resultado da Política Nacional do Meio Ambiente, advinda da Lei Federal nº 6.938/1981 que disciplina a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental à vida e ao país.
Então, as realizações de processos licitatórios sustentáveis se configuram como ferramenta essencial na transformação da mudança dos padrões de consumo e na visão de vários autores como Severo, Dorion e Guimarães (2020), Silva (2020), Costa e Terra (2019) os órgãos públicos têm papel de disseminadores das práticas sustentáveis, uma vez que a aquisição de bens e serviços através da compra pública representa grande impacto econômico de modo a poder influenciar a conduta de toda uma cadeia produtiva.
Com a publicação da Lei Federal nº 12.349/2010, o artigo 3º do Estatuto Licitatório (Brasil, 1993) passou a ter a inclusão obrigatória da promoção do desenvolvimento nacional sustentável, calcado em três pilares: econômico, social e ambiental, até então em desuso para as contratações públicas. Para Dias (2022) o Direito brasileiro acolheu citado princípio como um dos principais norteadores das escolhas públicas. Destaca-se que o Decreto nº 10.024/2019 inseriu a perspectiva da cultura como uma das dimensões do princípio do desenvolvimento nacional sustentável.
Seguindo a perspectiva da sustentabilidade, o Estado de Pernambuco instituiu a Política Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas, por intermédio da Lei nº 14.090/2010, Capítulo IV - Instrumentos, Seção V - Licitações Sustentáveis, e o Art. 32 assim prelecionou que: “as licitações e os contratos administrativos celebrados pelo Poder Público Estadual deverão incorporar critérios sociais e ambientais nas especificações dos produtos e serviços, com ênfase particular aos objetivos contidos nesta Lei” (Alepe, 2010).
Ressalta-se que o Estado de Pernambuco, também conta com outras legislações específicas versando sobre a sustentabilidade no que diz respeito a programas de uso racional dos recursos que impactam o meio ambiente.
Por sua vez, o Município do Recife editou em 2014 a Lei Ordinária nº 18.011, a qual tratou de estabelecer a Política Municipal de Sustentabilidade e de Enfrentamento das Mudanças Climáticas do Recife, dispondo ainda sobre os princípios, diretrizes, objetivos e instrumentos para o seu efetivo desenvolvimento e na oportunidade, também institui o Programa de Premiação e Certificação em Sustentabilidade Ambiental destinado a pessoas físicas e jurídicas e iniciativas comunitárias que desenvolvam boas práticas e ou empreendimento sustentáveis.
2.1 CRITÉRIOS SUSTENTÁVEIS PREVISTOS EM LEI
No ordenamento jurídico nacional existem diferentes normativas de promoção do desenvolvimento nacional sustentável com a inserção dos critérios, requisitos e práticas de sustentabilidade. Entre essas normativas, merecem destaque a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 01/2010 e o Decreto nº 7.746/2012, este último responsável por estabelecer as diretrizes relacionadas aos instrumentos licitatórios ao definir critérios e práticas sustentáveis nas licitações.
O Governo Federal, por meio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, emitiu em 10/01/2010 a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 01, sendo o primeiro documento oficial a estabelecer critérios ambientais. Essa instrução representa um marco regulatório para promover o desenvolvimento nacional sustentável. Além disso, a normativa abordou critérios de sustentabilidade ambiental em aquisições e contratações, estipulando parâmetros para obras, serviços de engenharia, aquisição de bens e a aplicação de práticas sustentáveis em serviços não relacionados à engenharia. Não obstante, predispôs também a citada Instrução, que outras práticas de sustentabilidade ambiental possam ser estabelecidas pelos demais órgãos e ou entidades contratantes, desde que devidamente justificadas (Brasil, 2010).
Por sua vez, a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 10/2012 determinou, em seu artigo 8º, que as Práticas de Sustentabilidade e Racionalização do Uso de Materiais e Serviços deveriam incluir, no mínimo, práticas relacionadas aos oito temas especificados. Contudo, somente a partir de 2012, com a publicação do Decreto nº 7.746, que regulamentou o Art. 3º do Estatuto Licitatório de 1993, é que foram efetivamente estabelecidos critérios, práticas e diretrizes para promover o desenvolvimento nacional sustentável nas contratações da Administração Pública Federal.
Esse Decreto delineou critérios de natureza ambiental e sustentável, mas cinco anos depois, o Decreto nº 9.178/2017 promoveu alterações e revogou algumas regulamentações do decreto de 2012. O Decreto de 2017 passou a exigir que a aquisição de bens e serviços seja precedida por critérios e práticas sustentáveis, publicando esses critérios como especificação técnica e definindo que a sustentabilidade é um requisito para as aquisições governamentais.
Já o estado de Pernambuco, através da Política Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas de Pernambuco, por meio da Lei nº 14.090/2010 no capítulo IV que trata dos Instrumentos, Seção V - Licitações Sustentáveis, o Artigo 32, estabeleceu que: “as licitações e os contratos administrativos celebrados pelo Poder Público Estadual deverão incorporar critérios sociais e ambientais nas especificações dos produtos e serviços, com ênfase particular aos objetivos contidos nesta lei” (Alepe, 2010).
Posteriormente, por meio do Decreto nº 42.066/2015, determinou-se que os órgãos da Administração Direta, fundos, fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista dependentes do Tesouro Estadual, ao realizar licitações ou processos de aquisição de bens, contratação de serviços ou obras, deveriam incluir nos editais, termos de referência ou minutas contratuais especificações para serviços e produtos reciclados e recicláveis (Alepe, 2015).
2.2 INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA PE-INTEGRADO PARA COMPRAS DE BENS E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS
A institucionalização do Modelo Integrado de Gestão no Estado de Pernambuco foi instaurada a partir da Lei Complementar nº 141, de 03 de setembro de 2009, a qual objetivava expandir o funcionamento do Governo de Pernambuco dentro de um desempenho de excelência quando da entrega de bens e serviços à sociedade, alicerçado em uma política de racionalização das despesas, visando não ultrapassar os recursos a ela disponíveis (Alepe, 2009).
O modelo citado foi denominado PE-INTEGRADO, o qual se constitui em uma ferramenta de gestão integrada de compras, licitações, contratos, patrimônio e almoxarifado do Estado de Pernambuco que permite realizar o controle, a mensuração e a gestão de todo o patrimônio público estadual, bem como de todos os saldos em estoque em todas as unidades gestoras estaduais.
Para que o comentado modelo funcionasse de modo pleno e satisfatório, a Secretaria de Administração foi instituída como órgão interno responsável pela coordenação das compras de bens e contratações de serviços de todo o Estado, onde os demais órgãos que compõem a administração direta, fundacional e autárquica são obrigados a realizar seus procedimentos licitatórios através desta Secretaria.
Ressalta-se que o sistema em comento só não é aplicável aos procedimentos de dispensa emergencial para cumprimento de decisões proferidas em demandas judiciais de saúde, em virtude da urgência do cumprimento da medida judicial onde, excepcionalmente, autoriza-se o órgão interno a realizar o seu procedimento licitatório.
Em tempo, notabiliza-se que faz parte da Secretaria em comento, três Secretarias Executivas: de Contratações Públicas, de Administração e de Pessoal, as quais se incubem de planejar, formular e coordenar respectivamente as demais atividades inerentes à Pasta.
Por conseguinte, em razão do Governo do Estado centralizar todas as compras de bens e contratações de serviços em único sistema se fez necessário então, que o ente privado interessado em participar de processos licitatórios do Estado possua cadastro em seu sistema, para que assim possa participar dos processos lá disponibilizados, citado cadastro foi denominado de CADFOR - Cadastro de Fornecedores do Estado de Pernambuco.
De forma que o Governo do Pernambuco visando ajustar suas despesas às disponibilidades financeiras editou o Decreto nº 30.286/2007, o qual instituiu Estudos Técnicos por linhas de fornecimento de serviços, o qual estabeleceu um padrão de condutas destinadas à contratação de serviços terceirizados, abrangendo as contratações dos serviços de limpeza: predial; escolar; hospitalar; portaria, vigilância; e apoio administrativo, aplicáveis aos órgãos da Administração Direta, Fundações, Autarquias, bem como às Empresas Estatais dependentes (Alepe, 2007).
Citados estudos estão disponibilizados na página eletrônica da SAD, www.sad.pe.gob.br para conhecimento e consulta dos órgãos que fazem parte do poder executivo estadual e dele se subordinam, bem como para demais interessados.
Evidencia-se o fato de a presente pesquisa ter se baseado nos termos de referência, minutas de contratos e demais documentos no período compreendido entre janeiro de 2018 até agosto de 2022, podendo haver outras atualizações após a finalização da presente pesquisa na página eletrônica mencionada.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Os procedimentos metodológicos que foram utilizados no desenvolvimento deste estudo, objetivando investigar de que modo os editais originados do sistema PE-INTEGRADO elencaram os princípios sustentáveis, com o objetivo de promover a compra pública sustentável.
A pesquisa proposta classifica-se como um estudo de caso, na qual para Yin (2005) busca investigar e entender um determinado fenômeno particular, combinada com a pesquisa exploratória, na qual para Gray (2011) os estudos exploratórios buscam explorar acontecimentos e são especialmente úteis quando não se sabe o suficiente sobre um fenômeno, o que corrobora para a elaboração do presente estudo. Dessa forma, a combinação entre a metodologia do estudo de caso com a pesquisa exploratória proporcionou aprofundar ainda mais a temática da pesquisa, haja vista o assunto estudado possuir uma especificidade característica dentro de um tópico já tão questionado, possibilitando uma familiaridade maior com o argumento investigado.
No a abordagem esta pesquisa se caracteriza como quantitativa e qualitativa para tratamento dos dados coletados e analisados, visto que citados procedimentos não se opõem e podem até parecer complementares, cada uma ajudando à sua maneira o pesquisador a cumprir sua tarefa (Laville; Dionne, 1999; Lakatos; Marconi, 2010).
Nesse sentido, a partir da abordagem quantitativa se coletou e inventariou os editais e se quantificou os princípios sustentáveis nos documentos analisados, seguida da abordagem qualitativa, na qual se analisou os critérios adotados nos processos licitatórios examinados. A combinação dessas abordagens permitiu o alcance da comparação em quantidade versus qualidade do tipo de princípios sustentáveis presentes nos editais examinados, de forma que as abordagens quantitativa e qualitativa proporcionaram respostas dos dados analisados.
Em relação aos objetivos a pesquisa caracterizou-se descritiva porque procurou descrever informações, ocorrências, circunstâncias e demais elementos inerentes a determinada realidade, evidenciando-se na descoberta, análise e interpretação de certos fenômenos (Triviños, 1987). De forma que a descrição do estudo amparou o pesquisador na organização das informações, elementos e documentos catalogados sobre o tema até então não explorado na sua especificidade, obtidos ao longo da pesquisa.
A metodologia enquadrou-se ainda em uma pesquisa de base bibliográfica, pois se valeu de referências já analisadas e publicadas (Fonseca, 2002); e documental, pois também se valeu de documentos de processos licitatórios, editais, leis, instruções normativas, portarias e regulamentos considerados documentos públicos, que versam sobre as aquisições sustentáveis no país, no estado e no órgão referenciado, bem como de documentos digitais, todos utilizados na construção do referencial teórico do trabalho, com a finalidade de estender o conhecimento sobre sustentabilidade, licitações e contratações sustentáveis.
O objeto investigativo se constituiu pela Secretaria de Administração do Estado de Pernambuco, a qual tem por responsabilização centralizar todos os processos de compras e contratações públicas, aquisição de bens e contratação de serviços e obras, inclusive dispensas e inexigibilidades dos órgãos integrantes da administração direta, fundacional e autárquica, que fazem parte do Poder Executivo Estadual.
Razões fartas se justificam um ambiente extremamente conveniente para disseminação de práticas sustentáveis capazes de induzir mudanças de mercado, promover boas práticas de gestão e estimular um consumo de bens e serviços mais responsáveis por parte da sociedade do estado de Pernambuco, o que demonstra ser um fio condutor das compras públicas sustentáveis, ante seu farto poder de compra constituir-se num grande consumidor de bens e serviços terceirizados com fins de suprir as necessidades do Estado e as da população por ele assistida.
Parte da pesquisa documental se deu a partir de consulta à página eletrônica da Secretaria de Administração, www.sad.pe.gov.br , na qual se pode obter demais informações sobre processos de contratação pública que lastrearam a pesquisa em evidência. A Figura 1 espelha onde encontra-se a Secretaria em comento.
Figura 1- Mapa Localização Secretaria de Administração do Pernambuco
Fonte: Elaborado pelos autores (2022).
Por sua vez, a coleta de dados se deu através de pesquisa realizada junto a página eletrônica do sistema PE-INTEGRADO, www.peintegrado.pe.gov.br, com a utilização do número de Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) e senha de empresa privada, uma vez que o pesquisador não possui cadastro no órgão. O período escolhido para análise dos dados pesquisados se deu entre 01 de janeiro de 2018 a 31 de agosto de 2022. O ano de 2018 foi quando se deu o início a operacionalização do sistema PE-INTEGRADO como sistema centralizador dos processos licitatórios do estado, agosto de 2022 se deu o período final da pesquisa, para que houvesse tempo hábil de obtenção dos resultados e iniciasse as conclusões do estudo.
Devido a extensa variedade de tipos de processos licitatórios que o estado licita, se fez necessário delimitar o objeto pesquisado, momento que o pesquisador demarcou os serviços de limpeza predial, escolar e hospitalar por haver estudos técnicos padronizados para as citadas linhas de fornecimento de serviços. Entretanto, deve-se salientar que no sistema PE-INTEGRADO não há filtro por tipo de objeto licitado.
Inicialmente coletou-se 196
editais e após análise preliminar foram excluídos os objetos que não
correspondiam aos tipos de limpeza pesquisado, bem como foram excluídos aqueles
editais relacionados à administração indireta, desta feita, a pesquisa retornou
em 69 editais, cuja análise se deu primeiramente pela separação dos objetos,
sendo 56 relativos à limpeza predial; 7 a limpeza hospitalar; e 6 a escolar.
A Figura 2 mostra os editais examinados e para promover o entendimento utilizaram-se abreviaturas para facilitar a leitura do quadro elenco, sendo PL para Processo Licitatório; ORAE para Obrigações e Responsabilidades Ambientais Específicas, QDE para Quantidade Bem Como, utilizou-se diferenciação de cores para identificar a classificação do tipo de limpeza.
Figura 2- Editais homologados no PE-INTEGRADO, jan/2018-ago/2022
Fonte: Elaborados pelos autores (2022) a partir de dados do PE-INTEGRADO
Ao examinar os editais identificou-se a fase de inserção dos critérios sustentáveis; quais princípios sustentáveis foram adotados; respectivas quantidades; regularidade de ocorrência; e análise de diferenciação dos tipos de critérios exigidos por tipo de objeto licitado. Faz-se ressalte que não foram levados em consideração critérios de caráter obrigatório relativos à situação de regularidade de cadastro do ente privado perante o sistema PE-INTEGRADO, haja vista que neste caso, o não atendimento seria condicionante para a não participação do processo licitatório.
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
A pesquisa conduzida proporcionou uma análise detalhada de 69 editais, revelando a identificação de 21 princípios sustentáveis designados como obrigações e responsabilidades ambientais específicas. Dentre esses editais, 6 estavam relacionados à limpeza escolar, 7 à limpeza hospitalar e 56 à limpeza predial. Notavelmente, ao explorar esses documentos, não foi observada uniformidade na frequência com que os 21 princípios sustentáveis foram incorporados nos editais.
Em 15 certames encontraram-se 20 princípios, havendo a supressão do requisito relativo ao treinamento dos empregados acerca de medidas de redução do consumo de energia elétrica, água e produção de resíduos sólidos, medida essa considerada de extrema valia para a redução de danos ao meio ambiente. De forma que o número de critérios de sustentabilidade não permaneceu uniforme nos 69 editais.
É oportuno destacar que, por meio do Decreto nº 42.066/2015, determinou-se que os órgãos da Administração Direta, fundos, fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista dependentes do Tesouro Estadual, ao realizar licitações ou processos de aquisição de bens, contratação de serviços ou obras, deveriam incluir nos editais, termos de referência ou minutas contratuais especificações para serviços e produtos reciclados e recicláveis (Brasil, 2015).
Além disso, os 13 critérios socioambientais estipulados pelo decreto deveriam ser incorporados nos instrumentos convocatórios, seja como especificações técnicas do objeto ou como obrigações da contratada nos editais integrados ao sistema PE-INTEGRADO. Conforme a perspectiva de Costa e Terra (2019), questões sustentáveis devem ser consideradas em todas as fases do processo de aquisição.
Desta feita, para um melhor entendimento, relata-se na Quadro 1, os 13 critérios instados no Decreto nº 42.066/2015, com fins de incorporação nos editais ou termos de referência ou minutas contratuais, advindos do sistema acima evidenciado.
Quadro 1 - Critérios de sustentabilidade instituídos pelo Decreto Estadual nº 42.066/2015.
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I |
Economia no consumo de água e energia; |
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II |
Minimização da geração de resíduos e destinação final ambientalmente adequada dos que forem gerados; |
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III |
Racionalização do uso de matérias-primas; |
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IV |
Redução da emissão de poluentes e de gases de efeito estufa; |
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V |
Adoção de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente; |
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VI |
Utilização de produtos atóxicos ou, quando não disponíveis no mercado, de menor toxicidade; |
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VII |
Utilização de produtos com origem ambiental sustentável comprovada; |
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VIII |
Utilização de produtos reciclados, recicláveis, reutilizáveis, reaproveitáveis ou biodegradáveis compostáveis; |
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IX |
Utilização de insumos que fomentem o desenvolvimento de novos produtos e processos, com vistas a estimular a utilização de tecnologias ambientalmente adequadas; |
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X |
Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; |
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XI |
Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; |
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XII |
Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; e |
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XIII |
Fomento às políticas sociais inclusivas e compensatórias. |
Fonte: Elaborado pelos autores (2023) a partir do Decreto n° 42.066/2015.
De modo igual, o decreto em menção possibilitou ainda, que demais órgãos e entidades contratantes do poder executivo estadual pudessem estabelecer critérios diferenciados relativos à sustentabilidade, além dos 13 mandamentos distinguidos acima. Entretanto, desde que devidamente fundamentados nos autos licitatórios e mantidos os caráteres competitivo e isonômico do processo, como também possibilitou adoção de práticas sustentáveis durante a execução dos serviços contratados.
Denota-se, que a partir de então, inaugurou-se a sustentabilidade nos processos licitatórios instaurados pelo sistema de gestão de compras integradas, PE-INTEGRADO. Por sua vez, os editais analisados no presente estudo evidenciaram a presença de 21 critérios de caracteres sustentáveis, denominados de obrigações e responsabilidades ambientais específicas, como subitem das obrigações da contratada, nos termos de referência, parte integrante dos editais, conforme o Quadro 2, a seguir.
Importa ressaltar que as obrigações por parte do ente contratado, elencadas no Quadro 2 e constantes dos termos de referência, não se caracterizam como condicionantes da escolha do ente privado a celebrar contrato com a Administração Pública, apesar de constar nos termos de referência, não fazem parte de nenhuma fase específica ou etapa de contratação do processo licitatório.
Quadro 2 - Obrigações e responsabilidades ambientais específicas do ente contratado entre jan./2018 e ago./2022.
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I |
Receber do contratante informações a respeito dos programas de uso racional dos recursos que impactem o meio ambiente; |
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II |
Adotar as medidas para o uso racional e reaproveitamento das águas indicadas no Dec. Estadual n° 14.572, de 27/12/2011, nas edificações abrangidas pela referida norma, utilizando as águas servidas e a água proveniente das chuvas em atividades que não requeiram o uso de água potável proveniente do Serviço de Abastecimento Público de Água, devendo, em especial: a utilizar a água proveniente das chuvas para a lavagem de vidros, calçadas e pisos; b. utilizar as águas servidas para a lavagem de garagens e pátios. |
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III |
Adotar medidas para a redução do consumo de energia elétrica indicadas na Portaria SAD n° 2.325/2013, quanto à utilização de iluminação, máquinas, equipamentos, refrigeração e ventilação relacionada aos serviços de limpeza e conservação. |
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IV |
Durante a limpeza noturna, quando permitida, acender apenas as luzes das áreas que estiverem sendo ocupadas. |
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V |
Comunicar ao Contratante sobre equipamentos com mau funcionamento ou danificados como lâmpadas queimadas ou piscando, zumbido excessivo em reatores de luminárias e mau funcionamento de instalações. |
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VI |
Ao remover o pó de cortinas ou persianas, verificar se essas não estão impedindo a saída do ar-condicionado ou aparelho equivalente. |
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VII |
Verificar se existem vazamentos de vapor ou ar nos equipamentos de limpeza, o sistema de proteção elétrica e as condições de segurança de extensões elétricas utilizadas em aspiradores de pó, enceradeiras etc. |
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VIII |
Realizar verificações e, se for o caso, manutenções periódicas em seus aparelhos elétricos, filtros, recipientes dos aspiradores de pó e nas escovas das enceradeiras. Evitar ao máximo o uso de extensões elétricas. |
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IX |
Repassar a seus empregados todas as orientações referentes à redução do consumo de energia fornecidas pelo contratante. |
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X |
Observar a Res. CONAMA n° 20, de 7/12/94, quanto aos equipamentos de limpeza que gerem ruído no seu funcionamento, devendo, em especial: a certificar-se que os aspiradores de pó utilizados na prestação dos serviços possuem Selo Ruído, indicativo do respectivo nível de potência sonora, nos termos da Resolução CONAMA n° 20, de 07/12/94, e da Instrução Normativa n° 15, de 18/02/2004, e legislação correlata. |
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XI |
Utilizar produtos de limpeza e conservação de superfícies e objetos inanimados que obedeçam às classificações e especificações determinadas pela ANVISA. |
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XII |
Respeitar as Normas Brasileiras - NBR publicadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas sobre resíduos sólidos. |
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XIII |
Separar e entregar ao contratante pilhas e baterias destinadas para descarte que contenham em suas composições chumbo, cádmio, mercúrio e seus compostos, bem como lâmpadas fluorescentes e frascos de aerossóis em geral, ou aos estabelecimentos que as comercializam ou à rede de assistência técnica autorizada pelas respectivas indústrias, para repasse aos fabricantes ou importadores, para que esses adotem, diretamente ou por meio de terceiros, os procedimentos de reutilização, reciclagem, tratamento ou disposição final ambientalmente adequada. |
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XIV |
Encaminhar os pneumáticos inservíveis abandonados ou dispostos inadequadamente aos fabricantes para destinação final, ambientalmente adequada, em atendimento à Resolução CONAMA n° 416, de 30 de setembro de 2009, bem como à Instrução Normativa do IBAMA n°01, de 18 de março de 2010. |
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XV |
Quando implantado pelo contratante Programa de Coleta Seletiva de Resíduos Sólidos, colaborar de forma efetiva no desenvolvimento das atividades do programa interno de separação de resíduos sólidos, em recipientes para coleta seletiva nas cores internacionalmente identificadas. |
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XVI |
Fornecer sacos de lixo nos tamanhos adequados e otimizar o seu uso quanto à capacidade e necessidade. |
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XVII |
Fornecer saneantes domissanitários devidamente notificados ou registrados no órgão de vigilância sanitária competente do Ministério da Saúde, em conformidade com o Decreto Federal n° 8.077, de 14 de agosto de 2013, que regulamenta a Lei Federal n° 6.360, de 23 de setembro de 1976. |
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XVIII |
Utilizar racionalmente os saneantes domissanitários. |
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XIX |
Apresentar ao Contratante, sempre que solicitado, a composição química dos produtos, para análise e precauções com possíveis intercorrências que possam surgir com empregados da Contratada, ou com terceiros. |
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XX |
Fornecer aos empregados os equipamentos de segurança que se fizerem necessários, para a execução de serviços. |
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XXI |
Realizar treinamento dos empregados para orientação quanto à adoção de medidas voltadas para a redução de consumo de energia elétrica, de água e de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes, bem como orientação quanto ao tratamento a ser dado a pilhas e baterias, lâmpadas fluorescentes e frascos de aerossóis em geral, destinados para descarte, e a pneumáticos inservíveis abandonados. |
Fonte: Elaborado pela autora (2023) a partir dos editais de compras de serviços do PE-INTEGRADO, jan.2018/ago./2022.
Foi observado que os 21 princípios sustentáveis dispostos no Quadro 2 são incorporados ao termo de referência dos editais, apresentando-se como subitens nas obrigações da contratada. Contudo, constatou-se a ausência desses princípios nos editais como requisitos condicionantes para a admissão das empresas durante as etapas de habilitação, qualificação técnica, classificação ou celebração do contrato.
Foi observado a omissão de instrumentos condicionantes e ou balizadores de fiscalização do cumprimento dos princípios sustentáveis, sob a égide de obrigações e responsabilidades ambientais específicas em todas as fases do processo, quer seja nas fases de apresentação e julgamento das propostas selecionadas; habilitação jurídica; qualificação técnica; no ato da celebração do contrato; e até durante sua execução, nas minutas contratuais apensas aos editais.
Na prática, até verificou-se a presença de instrumentos fiscalizadores por parte da Administração Pública, quando dos descumprimentos de obrigações contratuais por parte do ente contratado que ensejam aplicação de multas de acordo a graduação do descumprimento, entretanto todas relacionadas a avaliação mensal da prestação dos serviços de limpeza e pagamento de salários e fornecimento de vale transporte e vale refeição.
Identificou-se que os editais analisados mantiveram um espelho das instruções trazidas na Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 01/2010, ao tempo que se constatou que não houve preocupação da Administração Pública em ajustá-los por tipos de limpeza, se predial, escolar ou hospitalar, considerando que os objetos, apesar de traduzirem a limpeza predial, são diferenciados por suas peculiaridades, uma vez que a limpeza de um hospital que funciona 24h tem especificidade diferenciada de uma limpeza administrativa que funciona em geral 8h por dia, ou uma unidade escolar em que a limpeza se dá durante os três turnos de aulas, manhã, tarde e noite, geralmente das 7h às 22h.
Evidenciou-se que dos 21 princípios sustentáveis, 11 referiu-se a aspectos ambientais, nove a aspectos econômicos e num terceiro plano, apenas um foi destinado à vertente social revelando a predileção dos editais analisados ao aspecto ambiental e econômico, em detrimento do social, com apenas um critério eleito. Dessa forma, os princípios sustentáveis analisados revelaram a sobreposição dos juízos ambientais e econômicos em detrimento aos de ordem social, não sendo observado o Triple Botton Line, conforme proposto por John Elkington (1994).
Vale destacar que na concretude dos serviços os pilares ambientais, econômicos e sociais só se caracterizam como tripé da sustentabilidade se conviverem de modo equivalentes entre si e empregados de forma proporcional entre eles, sem hierarquias predominantes.
Detectou-se a omissão dos 13 critérios sustentáveis impostos pelo Decreto 42.066/2015 entre dos 21 princípios constantes dos editais analisados, havendo um descompasso entre a imposição legal do estado e a desobediência do órgão centralizar dos processos licitatórios, PE-INTEGRADO.
Verificou-se assim, que apesar da existência de uma imposição legal através de decreto direcionada estritamente aos editais do sistema de gestão de compras integradas estes, não o são utilizado nos editais do sistema PE-INTEGRADO, o que denota uma desconcertante ausência de compromisso do gestor público para com a coisa pública. Atualmente entende-se que o desenvolvimento não pode ser compreendido fora do contexto da sustentabilidade, uma vez que o desenvolvimento sustentável só é alcançado quando se tem uma interação simultânea e harmoniosa entre os três pilares: econômico, social e ambiental (Costa; Terra, 2019)
Diante dessa perspectiva, têm sido incluídas questões relacionadas à sustentabilidade nas práticas de gestão da Administração Pública com o que foi inferido pela Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010 que inclui como terceira finalidade legal da licitação a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.
Apesar das legislações trazidas na fundamentação teórica evidenciarem vários ordenamentos legais que instruem a presença de exigências de caráter sustentável, os editais catalogados na presente pesquisa não demonstraram a existência de quaisquer tipos de elementos que denotassem a presença de imposições ou condicionantes direcionadas às empresas que cumprem com os princípios sustentáveis impostos pela legislação pátria. O que se pode observar ao final do estudo foi que os princípios sustentáveis postulados servem tão somente como itens de obrigações a cumprir por parte de quem quer que seja contratado, entretanto não havendo aparelhamento legal que coaja ao cumprimento dos princípios em comento.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou investigar de que forma os editais de licitação tem elencado os princípios sustentáveis, nas compras públicas de serviços de limpeza predial, escolar e hospitalar junto ao estado de Pernambuco, por meio do sistema de compras integradas abrangendo três conceitos básicos: Desenvolvimento Sustentável, Compras Públicas e Contratações Públicas Sustentáveis.
Nesse contexto, o Governo de Pernambuco não fugiu à regra legal, inseriu em seus editais critérios sustentáveis sob a denominação de obrigações e responsabilidades ambientais específicas, no total de 21, entrementes não inseriu ferramentas balizadoras de fiscalização que obriguem o ente privado de forma cogente ao seu cumprimento.
Com efeito, evidenciou-se que os princípios sustentáveis são reclamados nos editais do sistema PE-INTEGRADO, como parte integrante do termo de referência sob a forma de subitens de obrigações da contratada, mas não sob fases condicionantes de habilitação ou classificação ou de celebração de contrato com a Administração Pública.
Ou seja, os princípios sustentáveis são reclamados, mas não constam das fases dos processos licitatórios que possam afetar a inabilitação das empresas ou posterior desclassificação destas, ou até passadas essas fases a não celebração do contrato entre as partes por não cumprimento do item ensejador.
Nesses termos, a pesquisa apontou que os princípios sustentáveis presentes no sistema PE-INTEGRADO servem para dar uma resposta do Estado à Sociedade de que este cumpre com a legislação pátria imposta, no que diz respeito ao advento da inclusão obrigatória da promoção do desenvolvimento nacional sustentável por parte da Administração Pública, porém a ausência de ferramentas de monitoramento ao longo de todas as etapas do processo de compras públicas representa uma lacuna crítica que compromete a concretização efetiva dos objetivos sustentáveis propostos.
Por fim, este estudo ressalta a importância não apenas de estabelecer diretrizes sustentáveis nos documentos de referência, mas também de fortalecer os mecanismos de fiscalização para garantir a conformidade e, consequentemente, o impacto positivo nas práticas socioambientais. Espera-se que esta pesquisa possa contribuir para futuros estudos que utilizem como premissa o sistema de gestão de compras integradas do Governo de Pernambuco.
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